De Urgenda-zaak, waarin de Hoge Raad in 2019 een veelbesproken arrest wees, is inmiddels wereldberoemd geworden.[1] In die zaak is een op de staat rustende zorgplicht aan het licht gekomen. Deze zorgplicht werd al in het voorafgaande arrest van het Gerechtshof Den Haag afgeleid uit de artikelen 2 en 8 EVRM. Door niet tenminste 25% te reduceren per eind 2020 handelde de staat in strijd met de zorgplicht en daarom onrechtmatig.
Welke betekenis kan die zorgplicht krijgen in zaken die aan de bestuursrechter worden voorgelegd? Het meest voor de hand ligt: daar geldt diezelfde zorgplicht. Een vervolgvraag is dan welke mogelijkheden de bestuursrechtelijke procedure biedt om de naleving van de zorgplicht af te dwingen.
Meestal zal het de bestuursrechter zijn die oordeelt over besluiten die de overheid neemt ter naleving van de zorgplicht. Toch zal de vraag of het reductiedoel, dat Nederland zichzelf stelt, hoog genoeg is, niet altijd gemakkelijk aan de bestuursrechter voor te leggen zijn. De bestuursrechter is bevoegd om te oordelen over concrete besluiten, zoals vergunningen en omgevingsplannen. Een boven die besluiten uitstijgende vraag naar het vereiste reductiedoel wordt daarbij niet als vanzelf in de beoordeling betrokken. Anders gezegd: er ligt een kloof tussen het concrete besluit, zoals een vergunning, en het algemene reductiedoel dat op een grotere schaal moet worden nagestreefd.
Het is denkbaar dat het door Nederland gestelde reductiedoel via exceptieve toetsing aan de bestuursrechter wordt voorgelegd. Als in een zaak over bijvoorbeeld een bestemmingsplan voor een woningbouwproject het overheidsorgaan zich op het standpunt stelt dat de zorgplicht is ‘geïmplementeerd’ in artikel 2 van de Klimaatwet, kan de bestuursrechter de vraag worden voorgelegd of het reductiedoel van de Klimaatwet hoog genoeg is. Zo zou bij de bestuursrechter de vraag op tafel kunnen komen of met het Nederlandse reductiedoel wordt voldaan aan de zorgplicht. Waar dat op uitloopt, valt niet in het algemeen te zeggen. Stel dat uit breed gedragen wetenschappelijke inzichten wordt afgeleid dat het reductiedoel te laag is vastgesteld, dan betekent dat nog niet per se dat één woningbouwproject niet door kan gaan.
Het is opmerkelijk dat het bevel tot naleving van de overkoepelende zorgplicht door de burgerlijke rechter wordt opgelegd, terwijl de uitvoeringsmaatregelen waarmee dat doel moet worden bereikt voor een groot deel door de bestuursrechter worden beoordeeld. Dit is een gevolg van het Nederlandse procesrechtelijke model voor het bestuursrecht: het besluitmodel. Vanuit het materiële recht gedacht ligt een beoordeling van een vordering als die van Urgenda door de bestuursrechter meer voor de hand. Een belangrijk argument daarvoor is de inhoudelijke samenhang tussen de besluitoverstijgende algemene zorgplicht en de concrete besluiten die genomen gaan worden of die ten onrechte achterwege blijven. Er is geen goede rechtvaardiging aan te wijzen voor de versnippering die kan optreden als de burgerlijke rechter oordeelt over de verplichting om aan de zorgplicht te voldoen en de bestuursrechter over de besluiten die daarvoor nodig zijn.
Deze column is gebaseerd op mijn bijdrage in de VMR Bundel ‘2030: het juridisch instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptatie in Nederland’. Deze bundel is te bekijken via de website van de Vereniging voor Milieurecht.
Ben Schueler
Hoogleraar bestuursrecht en omgevingsrecht aan de Universiteit Utrecht en staatsraad in de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
[1] HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006 (Urgenda).