In een column die begin maart op deze website werd geplaatst (Wet stikstofreductie en natuurverbetering een feit) ging Ralph Frins in op de wet stikstofreductie en natuurverbetering. Hij concludeerde daarbij terecht dat met het aannemen van deze wet door de Tweede en Eerste Kamer weliswaar een stap ‘in de richting naar de uitgang van het stikstofdoolhof is geplaatst, maar dat de uitgang nog steeds niet is bereikt’. Pas als de nodige bron- en herstelmaatregelen zijn uitgewerkt en uitgevoerd, kan uiteindelijk de uitgang worden bereikt, aldus Frins. De afgelopen tijd – zou het iets met de kabinetsformatie te maken hebben? – verschenen met de nodige regelmaat rapporten van gezaghebbende organisaties[i] waarin wordt geconcludeerd dat de verplichtingen uit artikelen 6 lid 1 en lid 2 Habitatrichtlijn (HRL) bij lange na niet worden nagekomen. Deze verplichtingen houden ten eerste in dat, binnen een niet nader gedefinieerde termijn, uiteindelijk alle Natura 2000-gebieden in een gunstige staat van instandhouding worden gebracht en gehouden en ten tweede dat de kwaliteit van deze gebieden niet verslechtert ten opzichte van de situatie zoals deze was vanaf het moment dat de gebieden onder het regime van de HRL beschermd zijn. Met Frins ben ik het eens dat de nodige stappen gezet moeten worden om deze verplichtingen beter na te komen dan nu het geval is. Ik heb er geen zicht op of de Wet stikstofreductie en natuurverbetering al tot voldoende maatregelen leidt om volledig aan artikel 6 lid 1 en lid 2 HRL te voldoen, maar het is een (goede) stap in de juiste richting. Een stap die hard nodig is in het huidige ‘stikstofklimaat’ waar alle ontwikkelingen door een ieder, met een eigen belang, met argusogen worden gevolgd.
In dit stikstofklimaat liggen ook activiteiten die een (belangrijke) bijdrage leveren aan de verduurzaming van de Nederlandse economie onder het vergrootglas. Denk aan nieuwe windmolenparken of initiatieven die zullen leiden tot een vermindering van CO2-emissies naar de lucht. Vooral tijdens de bouwfase van deze nieuwe ontwikkelingen zal stikstofdepositie op daarvoor gevoelige – en in Nederland veelal overbelaste – Natura 2000-gebieden optreden. In de gebruiksfase zullen voor de natuur gunstige effecten kunnen optreden en ontstaat mogelijk een negatief stikstofsaldo (denk bijvoorbeeld aan de vervanging van de inzet van fossiele brandstoffen door windenergie). Het toestaan van tijdens de bouwfase veroorzaakte, tijdelijke maar qua omvang soms niet geringe, stikstofdepositie biedt hoofdbrekens voor de praktijk. De wet stikstofreductie en natuurverbetering voorziet wel in een generieke vrijstelling voor stikstofeffecten tijdens deze fase, maar over het toepassingsbereik van deze vrijstelling is het laatste woord nog niet gezegd. Initiatieven waarbij wordt gekozen voor de inzet van een instrument als interne of externe saldering, waarbij eventueel gebruik wordt gemaakt van ‘onbenutte ruimte’ uit onherroepelijke toestemmingsbesluiten, zien zich nu al geconfronteerd met juridische procedures. Dit alles leidt tot aanzienlijke vertraging in de realisatie van deze ontwikkelingen. De verwachting – of tenminste de hoop – bestaat dat besluitvorming voor deze projecten sneller en met minder procedure zou kunnen plaatsvinden als eenmaal het Programma Natuur, waarin de wet stikstofreductie en natuurverbetering voorziet, is vastgesteld en onder dat programma resultaten zijn geboekt. Maar feit is dat het nog wel enige tijd zal duren totdat zo’n situatie is bereikt. Verduurzaming en andere duurzaamheidsinitiatieven zullen aldus aanzienlijke vertraging (kunnen) oplopen; dat is niet in het belang van o.a. de kwaliteit van Natura 2000-gebieden. Nederland moet verder ook nog voldoen aan het Urgenda-arrest en zo allerhande maatregelen treffen ten gunste van het klimaat. Maatregelen die gehinderd kunnen worden door het huidige stikstofklimaat.
Een discussie over de rechtmatigheid van een (tijdelijke) toename van stikstofdepositie, de inzet van mitigerende maatregelen en onbenutte, onherroepelijk vergunde ruimte – hoe legitiem die discussie vanuit het belang van de natuur ook kan zijn – gijzelt daarmee mogelijkerwijs de ontwikkeling en realisatie van initiatieven waarmee uiteindelijk overall minder stikstofdepositie wordt uitgestoten en waarmee een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan de klimaatdoelstellingen. Doelstellingen die niet kunnen wachten op een effectief en breed gedragen Programma Natuur. Dat pleit mijns inziens dan ook voor een ‘Deltaplan verduurzaming’ waarin een goede en werkbare balans wordt gevonden tussen onder andere (i) de bescherming van Natura 2000-gebieden tegen een (tijdelijke) toename van stikstofdepositie, (ii) de juridische werkelijkheid van het kunnen benutten van onbenutte ruimte in onherroepelijke vergunningen tegenover een feitelijke (tijdelijke) toename van stikstofdepositie, en (iii) de overige (klimaat, gezondheids- en daarmee ook economische) belangen die gebaat zijn met het realiseren van de klimaatdoelstellingen. Wellicht kan dit in de vorm van een convenant tussen verschillende partijen; wellicht is hiervoor het juridische instrument van de zogeheten ‘ADC-toets’ noodzakelijk. Uiteraard moet dit Deltaplan niet lijken op het Programma Aanpak Stikstof en moeten er nog steeds serieuze stappen worden gezet om de stikstofbelasting op Natura 2000-gebieden te verminderen. Tegelijkertijd moet niet uit het oog worden verloren dat een goed en gezond woon- en leefklimaat niet alleen draait om de hoeveelheid stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, maar dat hierbij veel meer aspecten van belang (of wellicht nog belangrijker) zijn. Dat alles pleit dus ook voor een integrale oplossing waarbij wellicht op sommige momenten andere belangen zoals de energietransitie, al dan niet tijdelijk, voorrang krijgen.
Marieke Kaajan, Advocaat bij ENVIR Advocaten
13 april 2021
[i] Zie o.a. de rapportages die beschikbaar zijn via deze link: https://www.aanpakstikstof.nl/actueel/nieuws/2021/03/19/verkenningen-voor-stikstofopgave-voor-de-langere-termijn