Rob Jetten, de Minister voor Klimaat en Energie, zei deze maand in Buitenhof dat hij meer aandacht wil besteden aan regels die bedrijven verplichten om energie te besparen.[1] Deze regelgeving is onder andere bedoeld om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Jetten wil de regels nu inzetten om de Nederlandse afhankelijkheid van Russisch gas te beperken. Hij wil dit doen door een impuls te geven aan toezicht en handhaving, die volgens hem tot dusver te weinig hebben plaatsgevonden. Deze oproep is toe te juichen, en niet alleen om minder afhankelijk van Rusland te worden. Het toezicht op en de handhaving van regelgeving die is bedoeld om broeikasgasuitstoot te verminderen, lijken überhaupt aan een impuls toe.
De regelgeving waar Jetten op doelt is de energiebesparingsplicht voor bedrijven op grond van artikel 2.15 Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze houdt in dat ondernemingen met een bepaalde omvang verplicht zijn om energiebesparende maatregelen te nemen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder.[2] Voorbeelden hiervan zijn investeringen in isolatie, dubbelglas of een zuinigere stookinstallatie. Deze bedrijven zijn ook verplicht om hierover iedere vier jaar te rapporteren.[3] Om te bepalen welke maatregelen moeten worden genomen, kunnen veel bedrijven aansluiten bij de Erkende Maatregelenlijsten Energiebesparing. Daarin worden maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder voor bepaalde gebouwen en sectoren opgesomd. De bepaling uit het Activiteitenbesluit milieubeheer is gebaseerd op de EU Energy Efficiency Directive 2012 die verbeteringen in de energie-efficiëntie verplicht stelt binnen de Europese Unie.
De regels op het gebied van energie-efficiëntie vormen een onderdeel van het Nederlandse klimaatbeleid. Dit beleid is spoedig aan verbetering toe, zo bleek deze maand nog uit Jettens mededeling dat het Urgenda-doel in de komende jaren mogelijk niet zal worden gehaald.[4] Het klimaatbeleid van de Nederlandse overheid rust op een aantal pijlers, waaronder innovatie van duurzame technieken en investeringen in duurzame infrastructuur. Een andere pijler die vaak wordt genoemd is wet- en regelgeving voor bedrijven.[5] Nederland probeert met allerlei soorten normstelling de broeikasgasuitstoot te beperken. Voorbeelden hiervan zijn regels op het gebied van het Europees emissiehandelssysteem, de uitstoot van auto’s en de door Jetten genoemde energie-efficiëntie van bedrijven. De minister gaf in Buitenhof ook aan de laatstgenoemde regels strenger te willen maken.
De genoemde klimaatnormen kennen verschillende toezichthouders. Zo houdt de Nederlandse Emissieautoriteit toezicht op de regels met betrekking tot het emissiehandelssysteem. Gemeenten zien in principe toe op de naleving van de energiebesparingsplicht. Deze bestuursorganen kunnen bij overtredingen van deze regels tot handhaving overgaan. Veel van deze klimaatnormen kunnen op grond van de Wet op de economische delicten ook strafrechtelijk worden gehandhaafd. Overtredingen van klimaatregelgeving kunnen dus tot vergaande gevolgen leiden, zoals aanzienlijke boetes en lasten onder dwangsom voor bedrijven en zelfs gevangenisstraffen voor bestuurders.[6] Althans, dat is op dit moment met name op papier het geval.
Hoewel de hoeveelheid klimaatregelgeving toeneemt, lijkt van toezicht en handhaving nog te beperkt sprake. Er is geen algemeen onderzoek verricht naar de mate en kwaliteit hiervan, maar eerste indicaties zijn duidelijk weinig geruststellend. In algemene zin kan worden gezegd dat de Nederlandse handhaving van milieuregelgeving achterloopt. Al decennialang komen allerlei commissies en onderzoekers tot deze conclusie.[7] In maart 2021 concludeerde de commissie-Van Aartsen nog dat achterlopende handhaving zorgt voor aanzienlijke milieuschade.[8] Ook specifiek op het gebied van klimaatregelgeving zijn de eerste signalen zorgwekkend. Zo schreef NRC Handelsblad in 2020 dat de koolstofdioxide-uitstoot aanzienlijk kan worden verlaagd als handhavers daar meer aandacht aan zouden besteden.[9] Ook een TNO-rapport uit 2021 kwam tot zo’n conclusie.[10]
Uit dit soort signalen rijst het beeld dat klimaatregelgeving meer politieke aandacht behoeft. De aankondiging van Jetten in Buitenhof is dan ook op zijn plaats. Rutte-IV was in algemene zin al voornemens om meer aan de handhaving van milieuregelgeving te doen. In het Coalitieakkoord van deze regering wordt gesproken van het “steviger aanpakken van milieucriminaliteit en milieurisico’s”.[11] Bij de uitvoering van deze passage uit het akkoord mag aandacht voor klimaatregelgeving niet ontbreken. Als Nederland echt wil dat wet- en regelgeving effectief gaat bijdragen aan de vermindering van de broeikasgasuitstoot, dan hoort daar toezicht en handhaving bij. Zonder toezicht en handhaving dreigen deze regels te verworden tot papieren tijgers. Gezien de ambitieuze klimaatdoelen, en de beperkte voortgang richting die doelen, kan het Nederlandse klimaatbeleid zich dat niet veroorloven.
Sjoerd Lopik is advocaat bij Allen & Overy LLP te Amsterdam en buitenpromovendus bij het Instituut voor Strafrecht & Criminologie van de Universiteit Leiden. Zijn promotieonderzoek gaat over de rol van het strafrecht binnen het juridische antwoord op klimaatverandering.
[1] Aflevering van 3 april 2022.
[2] Artikel 2.15 lid 1 Activiteitenbesluit milieubeheer.
[3] Artikel 2.15 lid 2 Activiteitenbesluit milieubeheer.
[4] ‘Jetten: Geen zekerheid dat we de komende jaren Urgenda-doelen wél halen’, BNR 7 april 2022, www.bnr.nl/nieuws/politiek/10472635/jetten-geen-zekerheid-dat-we-de-komende-jaren-urgenda-doelen-wel-halen.
[5] Zie bijvoorbeeld brief van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 15 mei 2020, 00000001003214369000, open.overheid.nl/repository/ronl-f587773a-4a3d-43d1-afb5-18a5bd6aa45b/1/pdf/kamerbrief-over-visie-verduurzaming-basisindustrie-2050-de-keuze-is-aan-ons.pdf.
[6] S.J. Lopik & S.H. Stax, ‘Klimaatverandering en strafrecht: een verkenning’, BoomStrafblad 2020, afl. 3, p. 118.
[7] Zie recentelijk bijvoorbeeld Algemene Rekenkamer, Handhaven in het duister, juni 2021, www.rekenkamer.nl/binaries/rekenkamer/documenten/rapporten/2021/06/30/handhaven-in-het-duister/Rapport+Handhaven+in+het+duister.pdf en A. Estrada & T. Staal, ‘Bel de pers’, De Groene Amsterdammer 16 november 2021, p. 22-25.
[8] Commissie-Van Aartsen, Om de leefomgeving: Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur, 4 maart 2021, open.overheid.nl/repository/ronl-d30f4087-d7dc-4dda-93b6-f398127aa259/1/pdf/rapport-om-de-leefomgeving-omgevingsdiensten-als-gangmaker-voor-het-bestuur.pdf.
[9] H. van Santen, ‘Industriële CO2-uitstoot kan eenvoudig omlaag’, NRC Handelsblad 7 juli 2020, www.nrc.nl/nieuws/2020/07/07/industriele-uitstoot-kan-eenvoudig-omlaag-a4005207.
[10] W. Wetzels, M. Menkveld en C. Oliveira, Verwachte effecten van de energiebesparingsplicht uit de Wet milieubeheer, TNO-rapport TNO 2020 P11691, 30 maart 2021, repository.tno.nl//islandora/object/uuid:56c43fe8-23ec-4a06-8c63-81623b184550.
[11] Coalitieakkoord 'Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst', 15 december 2021, open.overheid.nl/repository/ronl-f3cb0d9c-878b-4608-9f6a-8a2f6e24a410/1/pdf/coalitieakkoord-2021-2025.pdf, p. 11.