Inleiding
Klimaatadaptatie is een actueel en noodzakelijk thema. Zo vond op 25 januari jl. de Climate Adaptation Summit plaats en vierden we in de aanloop daarnaartoe de week van de klimaatadaptatie. In de juridische literatuur bleef de adaptatie aan klimaatverandering als onderzoeksthema lange tijd enigszins achter ten opzichte van de mitigatie, maar ook daar krijgt dit onderwerp steeds meer aandacht, zo ook in de recent verschenen VMR-klimaatbundel.[1] In deze blog gaan wij eerst kort in op de achtergrond van het adaptatieleerstuk. Daarna bespreken wij enkele recente ontwikkelingen binnen twee Nederlandse adaptatiedossiers (overstromingen en droogte). Daarbij komen ook de rol van participatie en (interbestuurlijke) afstemming en samenwerking aan de orde als belangrijke factoren voor de legitimiteit en effectiviteit van adaptatiebeleid.
Achtergrond en ontwikkeling
Het adaptatieleerstuk heeft zich binnen het internationale klimaatdebat ontwikkeld van een passieve en in wetenschappelijke en politieke kringen verguisde benadering van het klimaatprobleem, tot een benadering die – na een stevige conceptuele metamorfose – breed wordt erkend als noodzakelijke reactie om de gevolgen van klimaatverandering te beheersen.[2]
De vroege ‘adaptationisten’ meenden dat de klimaatverandering geen actie vergde, omdat deze zich dermate langzaam zou voordoen, dat de onzichtbare handen van de marktwerking en de natuurlijke selectie ervoor zouden zorgen dat maatschappelijke en ecosystemen zich als vanzelf zouden aanpassen. Deze passieve houding werd door velen – vooral door ‘limitationisten’ – afgedaan als obstructief, tegendraads, lui en arrogant. Al gauw krabden ook de adaptationisten zich achter de oren. Niets doen was inderdaad geen optie; in plaats van de genoemde onzichtbare handen zouden vooral mensenhanden een bijdrage moeten leveren aan de bescherming van kwetsbare samenlevingen en ecosystemen tegen de nadelige gevolgen van klimaatverandering.
Deze actieve adaptatiebenadering won, gaandeweg de jaren van hevige politieke twist en stilstand in de onderhandelingen over de uitvoering van het Klimaatverdrag, aan aanhang. Aanvankelijk werd adaptatie nog voornamelijk beschouwd als één-na-beste oplossing, maar steeds vaker werd het bestempeld als kansrijke zelfstandige klimaatstrategie of zelfs als enige nog resterende optie, mocht de mitigatiebenadering definitief falen. Vooral het besef dat de nadelige effecten van klimaatverandering ook bij effectieve mitigatiemaatregelen nog lange tijd merkbaar zouden zijn, droeg eraan bij dat klimaatadaptatie werd aangemerkt als één van de officiële pijlers onder het internationale klimaatregime, nadrukkelijk náást mitigatie.
Zo ontstond de huidige ‘realistische benadering’ waarin de synergetische en complementaire effecten van beide strategieën worden benadrukt. Mitigatiemaatregelen hebben mondiaal een remmend effect op antropogene klimaatverandering, maar zijn pas later in de tijd merkbaar. Adaptatiemaatregelen hebben daarentegen een direct, maar slechts lokaal of regionaal effect. Zij strekken bovendien niet tot het afremmen van de klimaatverandering als zodanig, maar tot de beheersing van de (verwachte) nadelige gevolgen daarvan. Deze gevolgen verschillen doorgaans regionaal en vragen daarom om regionaal toegesneden adaptatiemaatregelen. Waar staten wat betreft mitigatie dus een verplichting jegens elkaar delen, blijft adaptatie vaak een interne aangelegenheid.[3]
Adaptatie in Nederland: overstromingen en droogte
De (beleids)ontwikkelingen rondom klimaatadaptatie volgen in Nederland twee parallelle sporen. Het Deltaprogramma (DP) vormt het kader voor de ontwikkeling van strategieën voor watergerelateerde klimaatrisico’s. De Nationale Adaptatiestrategie (NAS) vormt een integraal kader voor de ontwikkeling en uitvoering van adaptatiebeleid voor een aantal belangrijke maatschappelijke sectoren. In dat opzicht vullen de NAS en het DP elkaar aan. Wij richten ons hieronder ter illustratie op twee ontwikkelingen binnen het DP, te weten die rondom waterveiligheid en de zoetwatervoorziening.[4]
Nederland levert al eeuwen een succesvolle strijd tegen het (buiten)water. Mede met het oog op klimaatverandering rijst in dat verband de vraag of het aanleggen en verhogen van dijken de enige oplossing is om het overstromingsrisico te beperken. In het verlengde van die vraag is het beleidsconcept ‘meerlaagsveiligheid’ ontwikkeld: naast dijken (laag 1) kan ook in de ruimtelijke ordening (laag 2) en de rampenbeheersing (laag 3) worden bijgedragen aan de waterveiligheid door niet de kans op, maar juist de gevolgen van een mogelijke overstroming te beperken. Door te investeren in meerdere complementaire strategieën, wordt de veerkracht van de Nederlandse samenleving vergroot, zo is de gedachte. Toch wordt gesteld dat deze ‘gevolgbeperking’ in de huidige beleidsconstructie niet voldoende tot haar recht komt. Daarom pleiten Gilissen, Van Doorn-Hoekveld en Lavrijsen voor een stevigere juridische verankering van deze lagen, onder andere door 1) de invoering van een wettelijk toetsingskader voor de beoordeling of ruimtelijke (her)ontwikkelingen met het oog op de langere termijn doorgang kunnen vinden en in welke mate daarbij compenserende maatregelen nodig zijn, en 2) de zogenoemde ‘evacuatiefractie’ te formaliseren in de vorm van landelijke doelstellingen (art. 37 lid 1 Wet veiligheidsregio’s).[5]
De laatste jaren blijkt ook de zoetwatervoorziening steeds vaker en zwaarder onder druk te komen. Waar het in de kustgebieden vooral verzilting betreft, gaat het in andere delen van het land vooral om een te lage (grond)waterstand. Van overheidswege worden diverse maatregelen getroffen om een strategische waterbuffer aan te leggen, bijvoorbeeld door de verhoging van het IJsselmeerpeil. Toch rijst de vraag of de vergroting van de watervoorraad – dus het almaar blijven voorzien in een groeiende behoefte – de enige oplossing is en of het steeds de overheid is die aan de lat staat voor dergelijke maatregelen. In de literatuur wordt gepleit voor meer eigen verantwoordelijkheid voor de private sector (met name de landbouw) en de transitie naar een meer aanbodgestuurde zoetwatervoorziening. Dit komt volgens Gilissen en Outhuijse neer op meer zelfvoorzienendheid en een verkleining en verandering van de waterbehoefte. Dat kan door hergebruik, het voorkomen van verspilling, innovatieve watergeefsystemen of het verbouwen van andere gewassen, maar ook door meer ingrijpendere maatregelen, zoals regionale deconcentratie, verandering van ruimtegebruik en heroverweging van de daaraan ten grondslag liggende beleidsprincipes (van ‘peil volgt functie’ naar ‘functie volgt peil’). Duidelijk moge zijn dat er op dit terrein nog grote stappen te zetten zijn.[6]
Afstemming en participatie
Adaptatie wordt vaak aangeduid als een benadering waarbij verschillende niveaus, actoren en sectoren betrokken zijn; het is een multi-level-, multi-actor- en multi-sectoropgave. De rechtlijnige ontwikkeling en uitvoering van beleid is vaak niet goed mogelijk, omdat taken en bevoegdheden onduidelijk en versnipperd zijn. Hierdoor ontstaat een noodzaak tot heldere communicatie, afstemming en samenwerking tussen verantwoordelijke publieke (en regelmatig ook private) actoren. Bovendien wordt van burgers verwacht dat zij waar mogelijk hun eigen verantwoordelijkheid nemen en actief participeren in het beleids- en besluitvormingsproces. Goede interbestuurlijke afstemming, maar zeker ook participatie dragen bij aan de effectiviteit en legitimiteit van de adaptatie.
Een duidelijk voorbeeld waarin communicatie en afstemming tussen betrokken overheden noodzakelijk blijkt, is het maken van ruimtelijke reserveringen op direct aan waterkeringen grenzende gronden. In veel gevallen is namelijk ruimte nodig voor toekomstige verlegging of verzwaring van een waterkering, terwijl particulieren in die zogenoemde ‘reserveringszones’ andere plannen kunnen hebben. Het is de vraag in hoeverre en onder welke voorwaarden dergelijke initiatieven kunnen worden toegestaan. Overleg en afstemming tussen gemeenten en waterschappen is hier noodzakelijk. Wanneer zij er niet uitkomen, dan dient de provincie knopen door te hakken, aldus Van den Broek en Groothuijse.[7] Ook bij de implementatie van het reeds genoemde beleidsconcept meerlaagsveiligheid is afstemming en samenwerking tussen waterschappen, gemeenten en veiligheidsregio’s overigens van wezenlijk belang.[8]
Veel adaptatiemaatregelen raken rechtstreeks aan de belangen van burgers, omdat deze in hun directe leefomgeving worden uitgevoerd of zelfs hun eigendommen betreffen. Het vergt soms inspanning om betrokkenen van de noodzaak van dergelijke maatregelen te overtuigen en hen op de meest passende manier te betrekken bij de besluitvorming. Volgens Akerboom en Van Rijswick is het daarom van groot belang dat er een verder uitgewerkte participatieregeling wordt ingevoerd, aan de hand waarvan - per adaptatieopgave en de schaal waarop adaptatiemaatregelen worden getroffen - een passende vorm van adaptatie kan worden gekozen. Uiteraard moet daarbij de inbreng van burgers serieus worden genomen en moet het duidelijk zijn waar de participatie zich op richt (met betrekking tot welke zaken kun je participeren?) en wat men daarmee kan bereiken (in hoeverre kan men door te participeren de besluitvorming beïnvloeden?). Te vaak ervaren burgers het participatieproces nog als teleurstellend, omdat de invloed van hun participatie-inspanningen maar zeer beperkt blijkt te zijn. Daar waar men denkt mee te kunnen beslissen blijkt dat de overheid hen slechts informeert, of niet duidelijk aangeeft waar de ruimte is om de inbreng van burgers daadwerkelijk mee te nemen in de besluitvorming. Daarbij moet worden bedacht dat enerzijds een actieve betrokkenheid van burgers de besluitvorming kan verbeteren en legitimeren, maar dat anderzijds de overheid het algemeen belang dient, en burgers veelal (geheel gelegitimeerd) hun eigen belangen behartigen. Die twee soorten belangen kunnen niet altijd tegelijkertijd worden bediend. De Omgevingswet zal wat de participatie betreft een verbetering met zich kunnen brengen, maar het is de vraag of de participatieregeling daarin voldoende effectief zal blijken.[9]
Herman Kasper Gilissen en Marleen van Rijswick, beiden werkzaam bij het Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law.
[1] Zie C.W. Backes, E.H.P. Brans & H.K. Gilissen (red.), 2030: Het juridische instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptatie in Nederland, Boom juridisch, Den Haag 2020.
[2] Zie voor een uitgebreide bespreking van de ontwikkelingen in het (internationale) klimaatdebat en de ontwikkelingen van het adaptatieleerstuk in het bijzonder H.K. Gilissen, Adaptatie aan klimaatverandering in het Nederlandse waterbeheer – Verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid, Kluwer, Deventer 2013, pp. 20-38.
[3] Dat neemt niet weg dat er een verplichting kan bestaan voor ontwikkelde landen om minder ontwikkelde landen (financieel) te steunen bij het treffen van adaptatiemaatregelen. Zie bijvoorbeeld https://www.adaptation-fund.org/.
[4] Het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie (DPRA) blijft hier onbesproken. Wij gaan daar bij een volgende gelegenheid graag uitgebreider op in. Wij volstaan hier met een verwijzing naar het DPRA-project ‘Klimaatadaptieve woonwijken regio Utrecht’ (https://www.uu.nl/nieuws/klimaatbestendige-woonwijken-regio-utrecht-eerste-uitkomsten-onderzoek).
[5] Zie uitvoeriger H.K. Gilissen, W.J. van Doorn-Hoekveld & T. Lavrijsen, ‘Het Nederlandse overstromingsrisicobeheer van de toekomst: méér (dan) dijken bouwen?’, in: C.W. Backes, E.H.P. Brans & H.K. Gilissen (red.), 2030: Het juridische instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptatie in Nederland, Boom juridisch, Den Haag 2020, pp. 365-383.
[6] Zie uitgebreider H.K. Gilissen & A. Outhuijse, ‘Naar een optimale beheersing van waterschaarsterisico’s in 2030 – Meer aandacht voor zelfvoorzienendheid en de verkleining of verandering van de waterbehoefte’, in: C.W. Backes, E.H.P. Brans & H.K. Gilissen (red.), 2030: Het juridische instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptatie in Nederland, Boom juridisch, Den Haag 2020, pp. 385-403.
[7] Zie G.M. van den Broek &F.A.G. Groothuijse, ‘Ruimte voor klimaatadaptatie – Het spanningsveld tussen gebiedsontwikkeling en toekomstbestendig overstromingsrisicobeheer’, in: C.W. Backes, E.H.P. Brans & H.K. Gilissen (red.), 2030: Het juridische instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptatie in Nederland, Boom juridisch, Den Haag 2020, pp. 345-363.
[8] Zie H.K. Gilissen, W.J. van Doorn-Hoekveld & T. Lavrijsen, ‘Het Nederlandse overstromingsrisicobeheer van de toekomst: méér (dan) dijken bouwen?’, in: C.W. Backes, E.H.P. Brans & H.K. Gilissen (red.), 2030: Het juridische instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptatie in Nederland, Boom juridisch, Den Haag 2020, pp. 365-383.
[9] Zie uitvoeriger S. Akerboom en H.F.M.W. van Rijswick, ‘Participeren moet je leren’, in: C.W. Backes, E.H.P. Brans & H.K. Gilissen (red.), 2030: Het juridische instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptatie in Nederland, Boom juridisch, Den Haag 2020, pp. 317-343.