In 2021 spande Maleisië een zaak aan voor de Wereldhandelsorganisatie (WTO) waarin het de verenigbaarheid van de EU biobrandstoffen regels met het WTO recht betwist (EU Biofuels DS600).[1] Dit volgde snel op een soortgelijke procedure van Indonesië (DS593). De uitspraak wordt eind 2023 met veel belangstelling verwacht.
In de kern beschuldigt Maleisië de EU van discriminatie van palmolie, dat als enige is aangemerkt als een gewas met een ‘hoog risico’ van indirecte verandering in landgebruik (ILUC). ILUC vindt plaats ‘wanneer de traditionele productie van gewassen voor voedsel- en voederdoeleinden wordt vervangen door de teelt van gewassen voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen’.[2] De gewassen voor voedsel moeten dan ergens anders geplant worden, waardoor ecosystemen zoals bossen alsnog beschadigd worden. Dit geldt bij uitstek voor palmolie die in landen groeit met veel tropisch regenwoud.[3] Ondanks ontwikkelingen in de efficiëntie van palmolieproductie, was 95% van de groei in productie ontstaan uit een toename aan productieoppervlak tussen 2008-2019.[4]
Onder de Richtlijn Hernieuwbare Energie 2018/2001 (artikel 26) moet het aandeel van biobrandstoffen geproduceerd uit voedsel- en voedergewassen in de weg- en spoorvervoersectoren gelijk zijn aan het consumptieniveau van de lidstaat in 2020, met een maximum van 7%.[5] Echter, de consumptie door EU lidstaten van grondstoffen met een hoog risico van ILUC mag niet hoger zijn dan het niveau in 2019, en moet eind 2030 tot nul zijn gebracht. De gedelegeerde Verordening 2019/807 omvat de criteria voor het bepalen van de grondstoffen met een hoog risico van indirecte veranderingen in landgebruik (ILUC).[6] Volgens Maleisië is er geen wetenschappelijke basis voor deze criteria, die ‘vakkundig zo opgesteld lijken te zijn dat alleen palmolie de negatieve effecten van de maatregel ondervindt’.[7] Andere bronnen van conventionele biobrandstoffen zoals zonnebloem en soja worden namelijk niet als hoog risico aangemerkt. Opmerkelijk hierbij is dat in Nederland olie uit sojabonen ook niet gebruikt mag worden als bron van hernieuwbare biobrandstof.[8]
Hoewel de EU erkent dat er geen volledige zekerheid is in de modellering van indirecte verandering in landgebruik, zou deze toch wel ‘voldoende robuust’ zijn.[9] Ook verwijst de EU naar het voorzorgsbeginsel dat staten verplicht om preventieve maatregelen te nemen om ernstige milieuschade te voorkomen, ook als er geen wetenschappelijke zekerheid is.
Om dit geschil te beslechten moeten er uiteenlopende technische WTO regels geïnterpreteerd worden in de Technical Barriers to Trade (TBT) Agreement en de General Agreement on Tarrifs and Trade (GATT).[10] Bij het uitleggen van deze regels lijkt een panel er niet aan te ontkomen om zich te buigen over de fundamentele vraag: is hier sprake van protectionisme van de eigen markt, of gelegitimeerde bescherming van het klimaat en de biodiversiteit?
Natalie Dobson, universitair docent Internationaal en Europees recht, Universiteit Utrecht en lid van de VMR Werkgroep Mondiale duurzaamheid en recht
------------------------------------------
[1] DS600: European Union and certain Member states — Certain measures concerning palm oil and oil palm crop-based biofuels, Request for the Establishment of a Panel by Malaysia (16 April 2021) WT/DS600/6.
[2] Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, (21.12.2018), L 328/82, rec. 81.
[3] Zie verder: <https://www.transportenvironment.org/challenges/energy/biofuels/why-is-palm-oil-biodiesel-bad/ >.
[4] First Written Submission by the European Union: European Union and certain Member states — Certain measures concerning palm oil and oil palm crop-based biofuels (DS600) (Geneva, 20 November 2021), alinea 387. Gegevens zijn gebaseerd op de FAOSTAT database: <https://www.fao.org/faostat/en/#data/QCL>.
[5] Zie voor verdere ontwikkelingen in het kader van de Fit for 55 Package: Revision of the Renewable Energy Directive: Fit for 55 package | Think Tank | European Parliament (europa.eu).
[6] Gedelegeerde Verordening (EU) 2019/807 van de Commissie van 13 maart 2019 tot aanvulling van Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het bepalen van de grondstoffen met een hoog risico van indirecte veranderingen in landgebruik waarbij een belangrijke uitbreiding van het productiegebied naar land met grote koolstofvoorraden waar te nemen valt, en de certificering van biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrand stoffen met een laag risico op indirecte veranderingen in landgebruik, (21.5.2019), L 133/2.
[7] Request for the Establishment of a Panel by Malaysia (n 1), alinea 14. Vertaald naar het Nederlands door auteur.
[8] Wet Milieubeheer, art. Artikel 9.7.4.2. Zie ook: Vanaf 2022 biobrandstof uit palmolie en sojaolie wettelijk uitgesloten — Milieudefensie.
[9] First Written Submission by the European Union (n 4) alinea 394.
[10] Zie verder hierover b.v. S. Mayr, B, Hollaus, en V. Madner, ‘Palm oil, the RED II and WTO law: EU sustainable biofuel policy tangled up in green?’ Review of European, Comparative & International Environmental Law 30 (2021) 233, <https://doi-org.proxy.library.uu.nl/10.1111/reel.12386>.