Op 20 juni 2019 bracht de Algemene Rekenkamer een rapport uit waarin wordt geconcludeerd dat de mestregelgeving eerder een oorzaak van het probleem is dan een oplossing: door steeds wijzigende regelgeving waarin vooral op creatieve wijze wordt gezocht naar (extra) ruimte voor veehouders en door ruimte voor fraude en niet-naleving, verdwijnt de oplossing van de door de veehouderij veroorzaakte milieuproblemen uit zicht. In dezelfde week meldde het Openbaar Ministerie in een persbericht dat gevangenisstraffen tot 4 jaar worden geëist in een grote mestfraudezaak, één van de 150 tot 200 mestzaken die in juni 2019 bij het OM in de pijplijn zitten, zo blijkt uit een artikel van 25 juni 2019 op de website Boerderij.nl. Een paar weken eerder had de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een dikke streep gezet door de hele Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), waardoor, zo blijkt uit de reactie van de Minister van LNV van 11 juni 2019, 3300 activiteiten, waaronder veel veehouderijen, onmiddellijk in de (juridische) problemen komen.
Landbouw en de grenzen van de planeet
Nadat de mens 2,5 miljoen jaar zijn voedsel had verzameld door in kleine groepen van zo’n 60 tot 80 personen rond te trekken in een gebied van ongeveer 100 bij 100 kilometer, en hier noten, vruchten, en wortels zocht en af en toe kleine dieren ving, veranderde dit vanaf zo’n 10.000 jaar geleden radicaal.[1] De mens ging zelf zijn voedsel verbouwen en dieren kweken voor de consumptie. Dit leidde tot enorme veranderingen voor mens en milieu. De mens ging zich vestigen op een vaste plek en bleek in staat een enorme toename van de hoeveelheid voedsel te kunnen realiseren wat vervolgens leidde tot een ongekende toename van de populatie van deze, tot dan toe vrij onbeduidende soort. Een beperkt aantal gecultiveerde planten- en diersoorten namen bezit van de aarde, ten koste van een groot aantal wilde planten en diersoorten. Harari noemt als voorbeeld de tarweplant: 10.000 jaar geleden een onbetekenende wilde grassoort die enkel in een klein gebied in het Midden-Oosten voorkwam, maar die nu overal ter wereld groeit en 2,25 miljoen vierkante kilometer van het aardoppervlak beslaat (bijna tien keer de oppervlakte van Groot-Brittannië).[2] Van alle grote dieren op aarde is meer dan 90% een door de mens gehouden dier of de mens zelf. Tegenover 900.000 wilde Afrikaanse buffels staan 1,5 miljard gedomesticeerde koeien, en tegenover de 1,6 miljard wilde vogels in Europa staan 1,9 miljard kippen die in Europa worden gehouden voor voedselproductie.[3]
Al sinds begin jaren zeventig van de vorige eeuw wordt gewezen op het feit dat natuurlijke ecosystemen niet onbeperkt vervuiling kunnen opnemen en dat natuurlijke hulpbronnen eindig zijn en dat er dus grenzen zijn aan economische groei.[4] Sindsdien hebben de milieuwetenschappen een enorme ontwikkeling doorgemaakt en is, door intensieve samenwerking tussen verschillende wetenschapsgebieden, het inzicht ontstaan dat de aarde één groot samenhangend dynamisch systeem vormt waarin alle processen, ook processen van miljoenen jaren, met elkaar samenhangen en onderling in interactie zijn.[5] De bestudering van dit systeem heet Earth System Science. Vanuit dit inzicht zijn vervolgens grenzen geformuleerd die in acht moeten worden genomen om deze samenhangende processen in stand te houden. Binnen deze grenzen, de ‘planetary boundaries’ bestaat er een veilige levensruimte voor de mens.[6] Helaas blijkt uit de meest recente beoordeling dat van de negen grenzen er vier al worden overschreden: integriteit van de biosfeer (biodiversiteit), biochemische stromen (stikstof en fosfaat), klimaatverandering en landgebruik.[7]
Afbeelding: Planetary boundaries, Stockholm Resilience Center
Onderzoek naar de bijdrage van de landbouw aan het overschrijden van deze grenzen laat zien dat landbouw veruit de belangrijkste factor is geweest waarom de grenzen ‘biosfeer’ en ‘biochemische stromen’ zijn overschreden. Bovendien levert landbouw een belangrijke bijdrage aan het overschrijden van de grenzen voor klimaatverandering en landgebruik.[8] Ook levert landbouw een bijdrage aan het benaderen van alle andere grenzen, te weten zoet water gebruik, verzuring van oceanen, aantasting van de ozonlaag, atmosferische aërosol belasting (fijnstof) en de introductie van nieuwe stoffen en organismen. Het is de verwachting dat met de mondiale groei van de vraag naar voedsel in de komende decennia de belasting van deze andere grenzen door de landbouw zal toenemen met 50 tot 90%.[9]
Milieugevolgen landbouw in Nederland
De meeste van de hierboven geschetste milieuproblemen doen zich ook in Nederland voor, waar twee derde van het landoppervlak wordt gebruikt ten behoeve van agrarische productie, goed voor 8% van het bruto binnenlands product.[10] Nederland heeft een ongekend efficiënte productie van landbouwproducten en is daarmee de op één na grootste landbouwexporteur ter wereld, na de Verenigde Staten.[11] Dit enorme productieniveau gaat gepaard met een hoge milieudruk, waardoor Nederland voor sommige milieuproblemen veel slechter scoort dan de rest van Europa. Dit is bijvoorbeeld het geval voor biodiversiteitsbehoud. In Nederland is de biodiversiteit afgenomen tot ongeveer 15 procent van de oorspronkelijke situatie, tegen 40 procent voor Europa als geheel.[12] Ook hier kun je met getallen laten zien dat wilde dieren zijn vervangen door gedomesticeerde: tegenover de enkele duizenden wilde zwijnen zijn er 12,5 miljoen varkens in Nederland.[13] Het PBL concludeert in een recent rapport dat voor een aantal natuur- en milieudoelen de milieudruk nog te hoog is om de doelen te halen, met name doelen samenhangend met een duurzaam behoud van planten- en diersoorten. De stikstofdepositie is op ruim twee derde van de locaties te hoog. Gezondheidsrisico’s ontstaan door de uitstoot van fijnstof en ammoniak, de verspreiding van virussen en bacteriën en het antibioticagebruik in de intensieve veehouderij. Kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater zijn niet in een goede ecologische toestand door te hoge uitspoeling van nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen.[14]
Vanaf ongeveer 1990 liep de door de landbouw veroorzaakte milieudruk terug, vooral als gevolg van het mestbeleid. Het PBL concludeert dat de ammoniak- en stikstofoxidenuitstoot sinds 1990 meer dan gehalveerd is, de uitstoot van broeikasgassen uit de landbouw gedaald is, het bodemoverschot van stikstof en fosfaat substantieel afgenomen is en de nitraatconcentratie in het bovenste grondwater in het zandgebied tussen 1992 en 2002 met gemiddeld meer dan 60 procent gedaald is.[15] De terugloop geldt niet voor alle milieudruk. De uitstoot van fijnstof stijgt juist sinds 1990.
Sinds ongeveer tien jaar zet de verbetering niet meer in dezelfde mate door en moet worden geconcludeerd dat een structurele oplossing van de problemen niet in het verschiet ligt.[16] Voor het stikstof probleem lijkt zelfs geen enkele oplossing meer te bestaan omdat het omslagpunt al is gepasseerd en de oorspronkelijke natuur op de droge zandgronden definitief als verloren moet worden beschouwd.[17]
Hoe verder?
Deze vraag is niet alleen voor Nederland relevant, zoals hierboven al bleek. Het rapport van het Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (IPBES) uit 2019 pleit voor een grootschalige en diepgaande transformatie van de voedselproductie en –consumptie (‘transformative change’).[18] Gepleit wordt voor een grootschalige omschakeling naar biologische of andere vormen van duurzame landbouw, waarbij regelgeving moet worden ingezet: “These practices could be enhanced through well-structured regulations, incentives and subsidies, the removal of distorting subsidies, and--at landscape scales--by integrated landscape planning and watershed management.”
Ook in Nederlandse en Europese beleidsdocumenten is steeds meer plaats voor concepten als kringloop landbouw, natuurinclusieve landbouw, biologische landbouw, klimaatslimme landbouw, en duurzame landbouw. Naast een energietransitie lijkt ook een voedseltransitie onontkoombaar. Het is echter zeer de vraag of zo’n transitie bereikt kan worden met het huidige instrumentarium. Net als bij de energietransitie lijkt er behoefte aan een centraal georkestreerde inzet van een mix aan instrumenten op allerlei niveaus van regulering (EU, nationaal, provinciaal, lokaal). De Nederlandse landbouwvisie uit 2018 zet weliswaar het realiseren van kringlooplandbouw als beleidsdoelstelling voor 2030 centraal, maar neemt verder een vrij afwachtende houding aan:[19]
Het kabinet vertrouwt op de kracht van de samenleving om de omslag naar kringlooplandbouw te maken. Het nodigt iedereen in het bedrijfsleven, de maatschappelijke organisaties en andere overheden uit mee te denken, ideeën in te brengen en initiatieven te nemen.
Het kabinet ziet voor zichzelf maar een beperkte rol weggelegd:[20]
Ook de Rijksoverheid zelf heeft een rol. Zij zal naast de boeren en tuinders gaan staan. Zij zal meedenken en waar nodig faciliteren. Waar nodig zal zij de regie nemen, maar in veel situaties zal het aan de partijen zelf zijn dat te doen. Als de omslag stagneert of te traag gaat, zal de overheid vanuit haar publieke verantwoordelijkheid wet- en regelgeving toepassen.
Op 17 juni 2019 publiceerde de Minister van LNV een ‘Realisatieplan’, waarin wordt aangegeven hoe de omschakeling naar kringlooplandbouw moet worden gerealiseerd.[21] Het Realisatieplan somt een indrukwekkende hoeveelheid initiatieven op die deels al lopen, deels in de pijplijn zitten, op zo’n beetje alle relevante thema’s, van bestrijdingsmiddelen tot klimaat en van bodem tot voedselverspilling. Wat opvalt is dat nadrukkelijk voor een ‘bottom up’ benadering wordt gekozen. Geen regelgeving, maar gedragscommunicatie, proeftuinen, experimenten, afspraken, onderzoeksprojecten, onderwijsinitiatieven, publiekscampagnes etc. De paragraaf over wet- en regelgeving beslaat maar één pagina en somt heel kort drie wegen op die bewandeld gaan worden om de omschakeling naar kringlooplandbouw langs juridische weg te faciliteren.[22] Ten eerste moet de mogelijkheid om experimenten uit te voeren worden geïntroduceerd in de wetgeving. Ten tweede moeten wettelijke belemmeringen worden weggenomen, waarbij een waslijst aan Europese richtlijnen en verordeningen wordt opgesomd (waaronder zelfs de Kaderrichtlijn water, de Kaderrichtlijn afvalstoffen en de EVOA), de suggestie wekkend dat het Europese regelgeving is die in de weg staat aan kringlooplandbouw. Dit is een nogal gewaagde suggestie na jarenlange derogaties die aan Nederland zijn toegestaan onder de Nitraatrichtlijn en waardoor 18.000 Nederlandse veehouders in een voordeligere positie waren dan hun Europese concurrenten én waardoor de emissies alleen maar verder zijn gestegen.[23] Het derde voornemen op het gebied van de wetgeving is dat bekeken wordt of het systeem van de PAS en de fosfaatrechten beter kan worden ingezet ten behoeve van kringlooplandbouw. Ook al zo’n gewaagd voorstel, twee weken nadat de PAS door de rechter volledig van tafel is geveegd!
Op 26 september 2019 houdt de Vereniging voor Milieurecht een themamiddag over dit onderwerp en zal een bundel verschijnen waarin een groot aantal auteurs de belangrijkste actuele milieuproblemen rond de landbouw bekijken, toegespitst op de vraag hoe effectief bestaande regelgeving is met betrekking tot het beperken van de milieu-impact van de landbouw. Daarnaast bekijken de auteurs of de situatie onder de Omgevingswet verbetert en of er eventuele andere verbeteringen nodig zijn, eventueel ook buiten de regelgeving.
Auteur: Jonathan Verschuuren, hoogleraar internationaal en Europees milieurecht, Tilburg University
---------------------------------
Voetnoten:
[1] Deze alinea is losjes gebaseerd op Yuval Noah Harari, Sapiens. Een kleine geschiedenis van de mensheid, Thomas Rap 2017, en van dezelfde auteur Homo Deus. Een kleine geschiedenis van de toekomst, Thomas Rap 2017.
[2] Idem, p. 92.
[3] Idem, p. 84.
[4] D.H. Meadows, The Limits to Growth. A report for the Club of Rome Project on the Predicament of Mankind, Potomac Associates, London 1972.
[5] Op een erg toegankelijke en fascinerende manier uitgelegd door Peter Westbroek, De ontdekking van de aarde. Het grote verhaal van een kleine planeet, Uitgeverij Balans 2012.
[6] J. Rockström e.a., A safe operating space for humanity, Nature 461 (2009), p. 472-475.
[7] W. Steffen e.a., Planetary boundaries: guiding human development on a changing planet, Science 347 (2015), 1259855.
[8] B. Campbell e.a., Agriculture production as a major driver of the Earth system exceeding planetary boundaries, Ecology and Society 22 (2017), 8.
[9] M. Springmann e.a., Options for keeping the food system within environmental limits, Nature 562 (2018), p. 519-525.
[10] PBL, Naar een wenkend perspectief voor de Nederlandse landbouw. Voorwaarden voor verandering, Den Haag 2018, resp. p. 38 en 36, zie: https://www.pbl.nl/publicaties/naar-een-wenkend-perspectief-in-de-landbouw.
[11] Op basis van cijfers van het CBS voor 2015, zie https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2016/23/nederland-tweede-landbouwexporteur-ter-wereld.
[12] PBL, Balans van de leefomgeving 2014, zie https://themasites.pbl.nl/balansvandeleefomgeving/jaargang-2014/natuur/biodiversiteit-en-oorzaken-van-verlies-in-europa.
[13] CBS, peildatum 1 april 2018, zie https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2018/26/opnieuw-minder-koeien-en-meer-geiten.
[14] PBL 2018, p. 39.
[15] Idem, p. 40-41.
[16] Idem, p. 41.
[17] A.B. van den Burg, Blijft de rekening van stikstofemissie nu nog bij de natuur liggen? Milieu en Recht 46:2/3 (2019), p. 116.
[18] IPBES, Global Assessment Report on Biodiversity and Ecosystem Servies, Aanbeveling 36., zie https://www.ipbes.net/global-assessment-report-biodiversity-ecosystem-services.
[19] Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Landbouw, natuur en voedsel: waardevol en verbonden. Nederland als koploper in kringlooplandbouw (Den Haag 2018), p. 35.
[20] Idem.
[21] Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Realisatieplan Visie LNV. Op weg met nieuw perspectief (Den Haag 2019), p. 1.
[22] Idem, p. 39-40.
[23] Algemene Rekenkamer, Aanpak mestvervuiling veehouderij. Vervolgonderzoek duurzaamheid veehouderij 2019, p. 10.