Op 7 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3279) heeft de Voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een voor de ontwikkelingspraktijk belangrijke uitspraak gedaan over de toepassing van de in artikel 4 onderdelen 9 en 11 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: ‘Bor’) opgenomen kruimelgevallen en de uitleg van de in artikel 5 lid 6 van Bijlage II bij het Bor opgenomen verwijzing naar het Besluit m.e.r. In de uitspraak van de Voorzieningenrechter komt specifiek de vraag aan de orde of voor de uitleg van het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ (kolom 1 van categorie 11.2 onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r.) de in kolom 2 van die categorie opgenomen drempelwaarden relevant zijn. De Voorzieningenrechter vindt, in tegenstelling tot verschillende rechtbanken (zie o.a. Vzr. Rechtbank Noord-Nederland, 26 april 2016, ECLI:NL:RBNNE:2016:2257), van niet. De uitspraak van de Voorzieningenrechter komt er in de kern op neer dat de in kolom 2 van de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. genoemde drempelwaarden niet van belang zijn voor het antwoord op de vraag of sprake is van een kruimelgeval als bedoeld in artikel 4 onderdelen 9 en 11 van Bijlage II bij het Bor. Anders gezegd, of artikel 5 lid 6 van Bijlage II bij het Bor van toepassing is, moet dus enkel worden bepaald aan de hand van kolom 1 van onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Dit heeft tot gevolg dat artikel 5 lid 6 van Bijlage II bij het Bor een ruime reikwijdte krijgt. Ik verwacht dat het aantal gevallen waarin met toepassing van artikel 4 onderdelen 9 en 11 van Bijlage II bij het Bor een kruimelomgevingsvergunning kan worden verleend, kleiner wordt. Deze vaststelling is voor de praktijk van groot belang en heeft tot gevolg dat bijvoorbeeld bij transformaties van leegstaande gebouwen in veel gevallen alsnog toepassing zal moeten worden gegeven aan de uitgebreide voorbereidingsprocedure (artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a sub 3 van de Wabo).
Essentie
De uitspraak van de Voorzieningenrechter van 7 december 2016 heeft betrekking op de vraag of de aangevraagde (tijdelijke) parkeerterreinen, kwalificeren als ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ in de zin van de 1e kolom van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Burgemeester en wethouders hadden, zo blijkt uit de uitspraak, voor de uitleg van het begrip ‘stedelijke ontwikkelingsproject’ (dit begrip is niet wettelijk gedefinieerd) aansluiting gezocht bij het begrip ‘stedelijke ontwikkeling’ als bedoeld in artikel 1.1.1 lid 1 onder i van het Besluit ruimtelijke ordening. De Voorzieningenrechter accepteert deze verwijzing en stelt daarmee vast dat de aangevraagde parkeerterreinen inderdaad kwalificeren als ‘stedelijk ontwikkelingsproject’. Vervolgens leidt de Voorzieningenrechter uit de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Bor (Stb. 2014, 333, p. 58) af dat de drempelwaarden die in kolom 2 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. worden genoemd niet relevant zijn voor de toepassing van artikel 5 lid 6 van bijlage II van het Bor.
Nader belicht
Artikel 4 van Bijlage II bij het Bor bevat een lijst met gevallen (de zogenaamde kruimelgevallen) waarin burgemeester en wethouders met toepassing van de reguliere procedure een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik kunnen verlenen (artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a sub 2 van de Wabo). Een tweetal categorieën van deze lijst kennen een ruim toepassingsbereik. Het betreft de onderdelen 9 en 11 van artikel 4 van Bijlage II bij het Bor. Deze onderdelen hebben, kort gezegd, betrekking op het aan bestaande gebouwen toekennen van andere gebruiksfuncties respectievelijk op het tijdelijk toestaan van afwijkend gebruik van gronden en/of bouwwerken. In de praktijk wordt met toepassing van deze artikelonderdelen veelvuldig planologische medewerking verleend aan de realisatie van tijdelijke asielzoekerscentra en de transformatie van kantoren naar woningen.
De ruime toepassingsmogelijkheden van artikel 4 onderdeel 9 en 11 van Bor worden begrensd door artikel 5 lid 6 van Bijlage II bij het Bor. Laatstgenoemde bepaling bepaalt dat artikel 4 onderdelen 9 en 11 niet van toepassing zijn op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. De strekking van artikel 5 lid 6 is dat als een activiteit daaronder valt, geen toepassing kan worden gegeven aan de kruimelgevallenlijst. In dat geval dient een zwaardere “projectomgevingsvergunning” (die van artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a sub 3 van de Wabo) aangevraagd te worden. Hiervoor geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure.
In de praktijk rijst regelmatig de vraag hoe de in artikel 5 lid 6 van Bijlage II bij het Bor opgenomen verwijzing naar het Besluit m.e.r. uitgelegd moet worden. De discussie spitst zich dan toe op de vraag of uitsluitend naar de 1e kolom (namelijk de activiteiten) van de bijlage bij het Besluit m.e.r. gekeken moet worden of dat ook gekeken moet worden naar de 2e kolom (namelijk de drempelwaarden). In de praktijk bestaan twee visies op het antwoord op deze vraag. De eerste visie is dat de enkele omstandigheid dat een activiteit genoemd wordt in de 1e kolom van de bijlage bij het Besluit m.e.r. al met zich meebrengt dat geen toepassing meer kan worden gegeven aan artikel 4 onderdelen 9 en 11 van Bijlage II bij het Bor. De tweede visie is dat geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 4 onderdelen 9 en 11 van Bijlage II bij het Bor als de activiteit genoemd wordt in de 1e kolom én de in de 2e kolom genoemde drempelwaarde wordt overschreden. De Voorzieningenrechter van de Afdeling gaat in zijn uitspraak van 7 december 2016 uit van de eerste visie: de enkele omstandigheid dat een activiteit genoemd wordt in de 1e kolom van de bijlage bij het Besluit m.e.r. brengt al met zich mee dat geen toepassing meer kan worden gegeven aan artikel 4 onderdelen 9 en 11 van Bijlage II bij het Bor. De uitleg die de Voorzieningenrechter aan artikel 5 lid 6 van Bijlage II geeft strookt met de bedoeling van de regering bij de invoering van artikel 5 lid 6 van Bijlage II bij het Bor (zie Stb. 2014, 333, p. 58). In de nota van toelichting wordt in duidelijke bewoordingen opgemerkt dat bij de formulering van de in artikel 5 lid 6 van Bijlage II bij het Bor vastgelegde uitzonderingsbepaling is “geabstraheerd van de vraag of het ook gaat om een aangewezen geval waarin de mer-plicht of de mer-beoordelingsplicht geldt” (Stb. 2014, 333, p. 58). Kortom, aangenomen moet worden dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de regering is dat artikel 5 lid 6 van Bijlage II bij het Bor uitsluitend betrekking heeft op de 1e kolom van de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. (zie ook de annotatie van Nijmeijer & Soppe onder ABRvS 24 december 2014, TBR 2015/113).
Door mr. R. (Rachid) Benhadi, Hekkelman Advocaten N.V., december 2016